1. La décision de privatisation de 1989
2. L'arrêt du Conseil d'État en date du 1er octobre 1997
3. Conséquences de l'arrêt du Conseil d'État
4. Motifs de l'arrêt du Conseil d'État s'attachent aux contrats
5. Conséquences sur les contrats
6. Devoir d'exécution de la décision du Conseil d'État
7. Risques pour la commune, les contribuables et les usagers, le personnel
8. Demandes formulées au conseil municipal
Annexes
J'ai le devoir d'informer le conseil municipal, c'est-à-dire l'ensemble de mes collègues élus ici présents, des faits suivants qui sont de pleine et seule compétence du conseil municipal, dont des faits nouveaux.
Le 30 octobre 1989, le conseil municipal de notre commune vote une délibération intitulée
"Eaux et assainissement - Délégation de la gestion du service des eaux et de l'assainissement."
M. Névache expose la délibération et propose de confier la gestion déléguée du services des eaux et de l'assainissement à :
Le groupe Merlin et la Lyonnaise des eaux s'engagent à mettre leurs moyens financières au service de la COGESE.
Le conseil municipal vote la délibération, par 46 voix pour et 13 voix contre.1
Vous noterez que 5 d'entre vous ont voté pour cette délibération.
Par cette délibération du 30 octobre 1989, le conseil municipal prend deux décisions. Il décide :
Deux contrats sont annexés à la délibération :
Ces contrats sont signés le 3 novembre 1989 entre la Ville de Grenoble, représentée par son maire, M. Alain Carignon, agissant en vertu des pouvoirs qui lui sont conférés par le Conseil municipal suivant la délibération en date du 30 octobre 1989 ; et la COGESE, représentée par M. Marc-Michel Merlin, son président directeur général, agissant en vertu des pouvoirs qui lui ont été délégués par le conseil d'administration de la société en date du 11 octobre 1989.
En annexe VI aux contrats figure l'engagement de la Lyonnaise des eaux par son directeur général Guy de Panafieu, daté du 29 octobre 1989.
Par arrêt du 1er octobre 1997, le Conseil d'État, statuant au contentieux sur requête pour excès de pouvoir déposée par Raymond Avrillier agissant en tant que conseiller municipal, a, "au nom du peuple français", annulé la délibération du 30 octobre 1989 et condamné la COGESE à verser la somme de 1 500 F demandée par le requérant au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.2
La décision du Conseil d'État est "notifiée à Raymond Avrillier, à la société COGESE, à la commune de Grenoble et au ministre de l'Intérieur."
Il comporte la rappel suivant :
"La République mande et ordonne au ministre de l'Intérieur, en ce qui le concerne et à tous huissiers à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision."
La notification de la décision du Conseil d'État au requérant est accompagnée de cette information :
"Extrait du décret du 30 juillet 1963 modifié :
"Article 59 : les requérants peuvent, après l'expiration d'un délai de trois mois à compter de la date à laquelle une décision leur accordant satisfaction, même partielle, a été notifiée, signaler à la Section du rapport et des études les difficultés qu'ils rencontrent pour obtenir l'exécution de cette décision. Toutefois, en ce qui concerne les décisions ordonnant un sursis à exécution par application de l'article 54 du présent décret, ils peuvent saisir cette Section sans délai.""
Si j'ai tenu à rappeler ces faits c'est pour insister sur trois points :
J'ai surtout la satisfaction de réserver au conseil municipal l'information la plus importante :
l'annulation de la décision du conseil municipal de Grenoble de déléguer la gestion de la distribution publique d'eau potable et du service d'assainissement à la société COGESE.,
et donc le retour de la gestion de la distribution publique d'eau potable et du service d'assainissement à notre commune, ce jour même 20 octobre 1997, jour de réception de la notification de la décision du Conseil d'État.
C'est donc pour moi un grand honneur d'annoncer officiellement, à l'assemblée décisionnelle, qu'après huit ans de travail collectif, le service de l'eau et de l'assainissement de Grenoble est municipal.
Notre assemblée, le conseil municipal, a le devoir d'en tirer les conséquences, car il faut que le service municipal soit pleinement assuré par les personnels de la commune et que les usagers en soient informés.
Bien entendu, cette décision conforte la position que j'ai toujours défendue avec le groupe des élus Démocratie-Écologie-Solidarité, et que nous avons défendue collectivement avec l'appui des associations d'usagers.
Cette décision correspond parfaitement à l'engagement électoral de tous les groupes politiques composant notre majorité plurielle et permet le retour du service municipal de l'eau et de l'assainissement comme service public communal.
Je constate la tristesse de la droite qui a voté cette délibération et celle des dirigeants de la COGESE et de la Lyonnaise des eaux qui avaient ainsi obtenu par effraction cette délégation. La Lyonnaise des eaux a même cru pouvoir dire, en contradiction complète avec l'arrêt du Conseil d'État, que cet arrêt "est indépendant du procès pénal de 1996 (affaire Carignon)" (communiqué du 10 septembre 1997) et que "les conclusions du commissaire du gouvernement n'entraînent aucune modification de la nouvelle organisation de la gestion de l'eau à Grenoble". La Lyonnaise des eaux a répété sa position :
"La décision du Conseil d'État n'entraîne aucune modification de la nouvelle organisation de la gestion de l'eau à Grenoble." (communiqué du 1er octobre 1997 mentionnant le nom du requérant avec une faute d'orthographe).
Je regrette la tristesse manifestée par certains élus de notre majorité, tristesse que je persiste à ne pas comprendre, qui ont cru pouvoir affirmer que la décision du Conseil d'État ne change rien :
"[...] Demain comme hier, c'est sur ces bases que la Ville organisera la distribution de l'eau à Grenoble [...]" (communiqué du maire du 10 septembre 1997 ne mentionnant pas le nom du requérant).
"La municipalité de Grenoble confortée par la décision du Conseil d'État. [...] Demain comme hier, c'est sur ces bases que la Ville organisera la distribution de l'eau [...]" (communiqué du maire du 1er octobre 1997 ne mentionnant pas le nom du requérant).
Le 1er octobre 1997 la Société des eaux de Grenoble envoyait des avertissements avant contentieux aux usagers qui ont retenus les sommes trop perçues par la COGESE entre 1989 et 1995 (selon les calculs mis à jour par Eau secours, association de défense des usagers de l'eau, sur le décalage de la facturation).
Certains ont cru que le Conseil d'État avait motivé sa décision par un "défaut d'information des conseillers municipaux". C'est en réalité plus grave et plus intéressant.
Le Conseil d'État reprend précisément les trois motifs avancés par le requérant :
"Considérant qu'il ressort de l'ensemble des pièces du dossier, et notamment des constatations de fait opérées dans le cadre de la procédure pénale ayant donné lieu à l'arrêt du 9 juillet 1996, par lequel la cour d'appel de Lyon a jugé, notamment,
que par suite, M. Avrillier est fondé à soutenir que la délibération du 30 octobre est intervenue dans des conditions irrégulières."
Dans le dernier mémoire complémentaire du 31 juillet 1996 le requérant ajoutait le point suivant :
"Concernant les contrats de délégation signés le 3 novembre 1989 :
Suivant le principe "la fraude corrompt tout", il ne pourra être retenu que seules les parties au contrat peuvent remettre en cause ce contrat alors que ces parties sont corrompues. Ces contrats portant conséquences pour les contribuables et usagers du service municipal de l'eau et l'assainissement, il y aura donc lieu de faire droit au requérant, contribuable et usager, dans sa demande d'annulation des contrats attaqués qui sont entachés de corruption, rédigés par des acteurs et complices de la corruption (dont Jean-Louis Dutaret) et signés pour des raisons étrangères à leur objet par des personnes condamnées pour corruption, abus de biens sociaux (Alain Carignon, Marc-Michel Merlin et Jean-Jacques Prompsy) et subornation de témoins (Alain Carignon).
Il serait contraire au droit que le marché de la délégation du service municipal de l'eau et de l'assainissement de la ville de Grenoble continue a bénéficier à la société COGESE, filiale des sociétés SDEI et SEREPI du groupe Lyonnaise des eaux, alors que les dirigeants de ces sociétés n'ont obtenu ce marché que par corruption et abus de biens sociaux, et alors que certaines des personnes impliquées dans ce dossier sont maintenues dans le groupe."
Le Conseil d'État a, saisi de ce moyen qui n'avait été soulevé ni en première instance ni en appel, confirmé sa jurisprudence constante : les contrats font la loi entre les parties, les tiers ne peuvent en demander l'annulation pour excès de pouvoir. Il a de ce fait "rejeté le surplus des conclusions de M. Avrillier" au motif que les conclusions dirigées contre les contrats, "nouvelles en appel, sont, en tout état de cause, irrecevables."
En conséquence, par courrier du 1er octobre 1997, j'ai demandé au maire et à la présidence de la SEM SEG de saisir le tribunal administratif, juge du contrat, en vue de déclarer la nullité des contrats du 3 novembre 1989, privés de base légale par l'arrêt du Conseil d'État et entachés de nullité absolue ab initio en vertu de l'autorité de la chose jugée. Cette action en nullité du contrat s'impose à la personne publique pour un contrat de mission de service public confiée à un cocontractant.
Par courrier du 2 octobre 1997, du fait de l'annonce officielle que la décision du Conseil d'Etat ne changeait rien, j'ai également saisi le ministre de l'intérieur et le préfet de l'Isère, chargés du contrôler de la légalité, en vue de leur demander de contrôler l'exécution du jugement.
En réponse aux conseillers municipaux par courrier du 14 octobre 1997, le maire de Grenoble indique :
"Ma position, qui s'appuie sur celle de la majorité, est la suivante, dès lors que l'organisation du service de l'eau et de l'assainissement à Grenoble a été entièrement revue par les délibérations précitées de 1995 et de 1996 et que les contrats d'affermage initiaux ont été profondément modifiées par les avenants passés en 1996, il peut être soutenu que les vices entachant la délibération et les contrats initiaux ont été corrigés par les décisions ultérieures."
Le maire a, par courrier du 14 octobre 1997, demandé au ministre de l'Intérieur de demander au Conseil d'État des éclaircissements sur les modalités d'exécution de l'arrêt du Conseil d'État. Le maire ne peut pas saisir directement le Conseil d'État d'un tel avis. La réponse qui sera formulée par la Section du rapport et des études du Conseil d'État, à supposer que le ministre de l'Intérieur la saisisse alors que la jurisprudence est claire à ce sujet, appartiendra alors au ministre seul et ne sera pas publique sauf autorisation expresse.
Cette démarche s'appuie sur le conseil de l'avocat choisi par le maire dans cette affaire.
Me Thiriez indique, le 14 octobre 1997, dans l'affaire qu'il intitule Grenoble c/Avrillier (certainement par confusion avec un dossier où il est le défenseur d'une filiale de la Lyonnaise des eaux dans un recours de Raymond Avrillier...) :
"De fait l'annulation contentieuse qui vient d'intervenir n'apporte rien de nouveau." Il parle de "vice de forme ayant affecté la délibération de 1989" (le vice de forme est la corruption !). Il écarte l'action en nullité des contrats (comme cela lui est demandé ?). Il indique que :
"le statu quo n'est pas inconcevable, la ville s'appuyant alors sur l'avis du Conseil d'État de 1989 (publié dans EDCE n·41 de 1989)"
En réalité, l'avocat n'a trouvé aucune jurisprudence dans le sens de la demande du maire. La réponse du président Braibant de la Section du rapport et des études en 1989 n'est pas une décision, et de plus, elle porte sur une situation d'urgence de livraison déjà utilisée de flottants pour lutter contre la pollution de l'eau de mer (et non la corruption de l'eau douce !).3
Reste pour l'avocat la proposition de demander au ministre de l'intérieur de demander un éclaircissement au Conseil d'État. Mais la demande telle que formulée par le maire vise à obtenir le statu quo.
Par contre le requérant est en devoir de saisir la Section du rapport et des études du Conseil d'État en vue de faire exécuter la décision de justice.
Par ailleurs toutes les mesures par lesquelles l'administration tente de faire échec à l'application de la chose jugée peuvent être déférées au juge qui les annulera pour violation de la chose jugée.
La chose jugée par le Conseil d'État, doit être tenue pour la vérité légale, elle a une autorité qui s'impose à tous.
L'autorité de ses décisions ne se limite pas à leur dispositif. Elle s'étend aussi à ceux de leurs motifs "qui en sont le soutien nécessaire et en constituent le fondement même" (Conseil constitutionnel). Le dispositif de la décision "ne doit pas être envisagé, abstraction faite des motifs lorsque ceux-ci peuvent seuls en déterminer la portée" (CE 1912). Les motifs de la décision ont également autorité de chose jugée lorsqu'ils constituent le support nécessaire du dispositif, lorsqu'ils sont "inséparables du dispositif" (CE 1940, 1949, 1961, 1970, 1972, 1974, 1976, 1982, 1983, 1986 ).
L'autorité de la chose jugée s'attache aussi aux constatations de fait qui en sont le support nécessaire (CE 1958, 1972, 1977, 1978, 1983) et les faits que le juge pénal a jugé établis.
Dans le cas présent, comme il est rappelé dans les motifs de l'arrêt du Conseil d'État, les contrats sont en cause et leur nullité doit être constatée.
"Les actes annulés pour excès de pouvoir sont réputés n'être jamais intervenus". En conséquence, l'administration doit remettre les choses dans l'état où elles se seraient trouvées si la décision annulée n'avait pas été prise.
La méconnaissance par l'administration de l'obligation d'exécuter la décision du juge administratif constitue à la fois une illégalité susceptible d'être sanctionnée dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir, et une faute de nature à engager sa responsabilité. Le refus de l'administration est constitutif d'une faute de service.
En cas d'inexécution d'une décision de justice par une collectivité locale, il revient à l'autorité de tutelle saisie par le bénéficiaire de la décision de prendre les mesures qui s'imposent dans le cadre des pouvoirs qui lui sont reconnus. Si elle s'abstient d'intervenir, elle commet alors une faute de nature à engager sa responsabilité.
L'administration est tenu d'exécuter la décision et d'en tirer toutes les conséquences.
Toutes les mesures par lesquelles l'administration tente de faire échec à l'application de la chose jugée peuvent être déférées au juge qui les annulera pour violation de la chose jugée.
Lorsque l'administration n'exécute pas spontanément une décision rendue par le juge administratif, elle s'expose à différentes mesures d'exécution contraignantes.
La mauvaise volonté des personnes publiques à exécuter des décisions de la juridiction administrative peut conduire à tout un enchaînement de contentieux, tendant à annuler le refus d'exécution et réparer le préjudice résultant de ce refus.
Le Conseil d'État peut contraindre l'administration à exécuter une décision de juridiction administrative. Il peut prononcer, même d'office, une astreinte contre l'autorité administrative en cause, que ce soit une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé gestionnaire d'un service public, même dans le cas d'une inexécution partielle.
Comme l'indique le jurisclasseur administratif (G. Liet-Veaux et J.B. Auby), en l'espèce un bon procès vaut peut-être mieux qu'un mauvais arrangement !
Des décisions doivent intervenir afin de rétablir la situation qui serait née si la mesure annulée n'était pas intervenue.
Les décisions prises à la suite d'une annulation doivent être fondées sur la situation existant à la date à laquelle elles interviennent.
La Chambre régionale des comptes a montré, le 21 novembre 1995, le déséquilibre dans les flux financiers en défaveur de la commune sur l'ensemble du contrat pour plus de 1 milliard de francs. L'avocat du maire oublie ce fait dans son expertise du 14 octobre 1997 alors qu'il l'avançait le 29 janvier 1996 !
Me. Frédéric Thiriez indiquait pourtant au maire le 29 janvier 1996, dans l'affaire Grenoble c/COGESE (extraits), avant l'arrêt définitif de la Cour d'appel de Lyon condamnant corrupteurs et corrompus et avant l'arrêt du Conseil d'État annulant la délibération du 30 octobre 1989 :
"L'action en nullité pourrait être fondée sur un motif principal, tiré de ce que les contrats reposent sur une cause illicite (la corruption).
Pourraient être évoquées aussi, à titre accessoire, l'illégalité de la délibération du 30 octobre 1989 et la violation des règles budgétaires relevée par la Chambre régionale des comptes.
La nullité des contrats est probable, mais pas entièrement assurée puisqu'il faut démontrer que la corruption a joué un rôle déterminant dans la passation des contrats.
Le risque indemnitaire, a priori élevé, me paraît finalement mesuré : la ville serait fondée à invoquer la "turpitude" du fermier qui a corrompu son maire ;
La situation de la ville est assez solide au plan juridique et procédural.
Le motif pourrait être que les contrats sont particulièrement déséquilibrés au détriment des usagers, comme le montre le rapport de la Chambre régionale des comptes, ceci n'ayant pu être décidé qu'au prix de la corruption, comme l'a jugé le Tribunal correctionnel.
La ville pourrait, en défense, faire valoir que les contrats n'ont pu être obtenus que par fraude (corruption) [...] et appeler si nécessaire son ancien maire en garantie."
L'annulation des contrats n'impliquera que des conséquences financières très limitées pour la Ville.
La commune n'est pas responsable de la signature délictueuse des contrats de 1989. Elle a été trompée par la personne physique du maire corrompu de l'époque qui a vendu sa signature, et par l'autre partie privée signataire corruptrice qui a commis une faute d'une grande gravité en achetant la signature du maire.
Les corrupteurs ne peuvent se retourner contre la Ville en indemnisation de leur propre "turpitude".
Les indemnités que pourraient demander la Lyonnaise des eaux ne peuvent être les 400 millions annoncés par certains, ni les 200 millions annoncés par d'autres. Ces données sont celles avancées par la Lyonnaise des eaux pour faire pression sur les conseillers municipaux. D'ailleurs, dès 1997, le déséquilibre des contrats est en faveur du fermier qui ne peut demander d'indemnisation.
La solution la plus rapide, la plus sûre, la plus responsable, qui coûte le moins cher à la commune et rapporte le plus aux usagers est que la commune et la SEM, d'un commun accord, demandent au juge du contrat de constater la nullité des contrats.
La majorité municipale retrouvera son unité et une page peu glorieuse du passé de notre ville pourra enfin être tournée.
Les corrupteurs doivent payer.
En appliquant pleinement l'arrêt du Conseil d'État, la collectivité allie le droit et la morale, et fait payer aux corrupteurs les conséquences financières de leur corruption.
J'ai l'honneur de demander au conseil municipal de notre commune de disposer de l'ensemble des courriers échangés sur ce dossier qui relève de sa pleine compétence, de délibérer pour saisir le juge du contrat de la constatation de nullité des contrats du 3 novembre 1989, et de mettre en place la gestion communale en régie du service public de l'eau et de l'assainissement de la ville de Grenoble telle qu'elle existait jusqu'au 30 octobre 1989.
2 Sur la somme versée au requérant
Comme indiqué dans la requête :"Ces frais sont estimés à 1 500 francs. Il serait inéquitable de les faire supporter au requérant ou à la commune de Grenoble c'est-à-dire aux contribuables lésés. Par contre, au vu du milliard de bénéfice attendu par la société COGESE - Lyonnaise des eaux des décisions attaquées et des millions de francs en jeu dans cette affaire de corruption, il n'est pas inéquitable de demander la condamnation de la société COGESE - Lyonnaise des eaux à la somme de 1 500 francs au titre des frais irrépétibles engagés par le requérant, sans que celle-ci puisse imputer cette somme sur les factures des usagers de l'eau et de l'assainissement. "
3 L'avis du Président Braibant
Dans son éclaircissement apporté au ministre de la mer en réponse à sa demande du 25 janvier 1989, M. le président Guy Braibant commente les mesures à prendre en vue de l'exécution d'un jugement rendu le 5 juillet 1988 par le tribunal administratif de Paris sur la requête de la société Sillinger.
"Ce jugement a annulé la décision par laquelle le ministère de la mer (service technique des phares et balises) a passé avec la société Aris un marché de fournitures pour s'équiper dans le cadre de sa mission de lutte contre les pollutions marines, de réservoirs souples flottants de transport d'hydrocarbures en mer.
Ce jugement, dont il n'a pas été fait appel, est devenu définitif.
Votre demande porte sur le point de savoir
quelles sont les obligations qui s'imposent à l'administration contractante
à la suite de l'annulation d'un acte détachable du contrat.
[...]
Le principe de légalité qui
inspire l'action de l'administration peut conduire celle-ci, à la
suite de l'annulation d'un acte détachable du contrat, et selon les
circonstances propres à chaque espèce, à saisir le
juge du contrat pour lui demander d'en prononcer la nullité ou à
le résilier elle-même.
[...]
Dans le cas du marché passé par le ministère de la mer avec la société Aris, il ressort des pièces du dossier ainsi que des autres informations portées à la connaissance de la Section du rapport et des études, qu'après avoir examiné l'ensemble des données de l'affaire, l'administration a considéré qu'eu égard au degré d'exécution du marché à la date de la décision du tribunal administratif, à l'urgence qui s'attache à la lutte contre les pollutions, au fait que, dans les conditions de dévolution de ce marché, l'irrégularité commise avait été sans incidence sur le choix du cocontractant et enfin aux conséquences financières respectives de sa poursuite ou son interruption, il y avait lieu d'en poursuivre l'exécution jusqu'à son terme. Ce faisant, elle n'a pas méconnu l'autorité qui s'attache au jugement rendu par le tribunal administratif de Paris."
Cette situation tout à fait exceptionnelle et urgente n'a rien à voir avec le cas qui nous intéresse à Grenoble.
La délégation de gestion du service de l'eau et de l'assainissement communal à la COGESE est à l'inverse :
On comprend mieux pourquoi Me Thiriez préfère employer la tournure "Le statu quo n'est pas inconcevable".