Un rapport de l’IGEDD (Inspection générale de l’Environnement et du Développement durable) incite les collectivités à s’emparer des obligations réelles environnementales (ORE), mécanisme assez méconnu. L’ORE est un contrat « souple » entre un propriétaire foncier privé et un cocontractant avec des clauses libres. Elle a pour premier objectif d’installer, dans la durée, un certain niveau de protection tant pour les habitats naturels que pour les espèces qu’ils sont susceptibles d’abriter, sur un espace choisi par le propriétaire.
Trois constats sont à fait sur les ORE : une absence de portage politique et technique global, une compréhension juridique faible voire erronée par de nombreux acteurs et une insuffisance de communication, notamment à destination du monde agricole.
Les ORE n’ont jamais été réellement portées politiquement depuis la loi biodiversité de 2016. Faute de relais administratif, le développement des ORE a été très lent car insuffisamment connu. Encore aujourd’hui, leur nombre précis est ignoré. Il est estimé au niveau national à environ 300 contrats signés, avec une forte marge d’incertitude sur le nombre exact. De nombreuses collectivités ignorent l’existence et le contenu des ORE signées par des propriétaires sur leur territoire.
La fédération des conservatoires d’espaces naturels (CEN), certains parcs naturels régionaux (PNR) et les associations environnementales sont les principaux cocontractants et porteurs d’une dynamique en faveur des ORE, avec un débat latent mais permanent sur la nature et le niveau de la protection à privilégier (biodiversité remarquable ou biodiversité ordinaire), au regard de l’investissement financier et en temps nécessaire à l’élaboration et au suivi de chaque contrat.
Sur le plan juridique, les ORE apportent une spécificité, souvent parée de nombreuses vertus : une obligation contractuelle qui emporte des droits réels, sans être pour autant une véritable servitude environnementale. Cette dualité juridique suscite, en l’absence de textes d’application et de jurisprudence, des difficultés de compréhension et des interrogations sur sa pérennité, pourtant affichée.
Juridiquement, l’ORE est un contrat et dispose donc de la souplesse de ce type d’engagement. Cette liberté ne suffit pourtant pas à rassurer les propriétaires fonciers, signataires potentiels, ou encore le monde agricole qui manifeste souvent de fortes réticences par crainte de contraintes d’exploitation, dans un contexte où 80 % du foncier agricole est loué.
Le défaut de gain économique direct et de visibilité sur la portée réelle des engagements de l’ORE n’incite que marginalement les exploitants agricoles à s’engager dans la démarche, lorsqu’ils sont propriétaires, ou à en accepter le principe, lorsqu’ils sont fermiers. L’adhésion et le rôle clé des sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER) et des collectivités territoriales sont ici à noter comme un facteur de réussite et à encourager.
La présente mission de l’IGEDD a pour objet de dresser un bilan des ORE et de proposer des pistes pour améliorer et faciliter leur développement.
Dans une optique volontariste, la mission estime qu’une fiscalité expérimentale sur les ORE serait à tester sur :
La première étape d’une compensation par l’État aux collectivités de l’exonération de la TFPNB pour les ORE sur le modèle des zones humides ;
La seconde étape avec une approche fiscale globale (TFPNB, exonération de charges, impôt sur la fortune immobilière (IFI), droits de succession, etc.), si un rééquilibrage de la fiscalité était enfin arbitré en faveur de la biodiversité.
En conclusion de ce rapport, le niveau d’ambition du déploiement des ORE ne pourra augmenter qu’avec une volonté partagée d’une ingénierie territoriale d’accompagnement et de suivi et sa réussite dépendra aussi d’un portage politique national fort. Voir Le guide du Cerema sur les ORE, mis à jour en 2024 et Le guide du Conseil supérieur du notariat sur les ORE
Mots-clefs : biodiversité, collectivités
