La Commission des Affaires économiques de l’assemblée nationale a déposé un rapport d’information sur l’évaluation de la loi n° 20018-1021 du 23 novembre 2018, dite « loi ELAN ». Concernant la restructuration des organismes de logement social, elle dresse un « bilan mitigé ».
La loi ELAN appliquait la demande de Jupiter Macron, dès son arrivée au pouvoir, de faire disparaitre les « petits » bailleurs sociaux par absorption par les « plus gros » pour permettre à l’Etat de faire des économies et « financiariser » ce secteur qui échappait un peu à la loi du marché.
Le rapport contient l’analyse de l’ensemble des articles de la loi ELAN, réforme des règles d’urbanisme et de la construction et les dispositions relatives au logement dont l’encadrement des loyers, l’amélioration des rapports locatifs et la restructuration des organismes de logements sociaux (OLS). Sur ce dernier point le rapport conclut :
« Il n’apparait néanmoins pas possible de conclure, à partir de cette évolution, à un impact significatif de la loi ELAN en matière de restructuration des OLS. Les dispositions votées en 2018 ne marquent pas, en effet, le point de départ d’une accélération dans un mouvement de consolidation déjà engagé plusieurs années auparavant : entre 2015 et 2018, le nombre d’organismes passe ainsi de 727 à 638, soit une baisse du même ordre de grandeur (- 12,2 %) que celle constatée entre 2018 et 2021. »
Devant une telle conclusion il est à craindre que si la même politique concernant le logement social est poursuivie, la restructuration de ce secteur soit accélérée
3 ans après la promulgation de la loi, seuls 49 % des organismes concernés respectaient leurs obligations à la date d’échéance, au 31 décembre 2020, cette proportion ayant atteint 73 % après l’échéance, au 22 septembre 2021.
Le regroupement horizontal des OLS, via une SAC (Société anonyme de coordination), est le choix majoritairement opéré par 50 % des organismes regroupés, 11 % seulement ayant choisi un regroupement vertical.
La CGLLS (Caisse de Garantie du Logement Locatif Social) a reçu pour mission l’observation des regroupements et des groupes HLM constitués. A cet effet, un observatoire durable a été mis en place qui souhaite étudier la dynamique réelle de fonctionnement de ces regroupements, voire, à terme, questionner leur efficacité. Donc les SAC vont être mises sous surveillance.
Voici un extrait de la synthèse des travaux de la mission concernant les regroupements d’organismes de logement social :
« Dans ses titres II et III, qui concernaient au premier chef l’amélioration du logement et de l’habitat, la loi s’est fixée des objectifs ambitieux. Elle a d’abord porté haut un objectif de restructuration des organismes de logement social. En effet, partant du constat selon lequel la taille moyenne des bailleurs sociaux était relativement faible, le Gouvernement avait souhaité, en 2018, donner une nouvelle impulsion à la recomposition du tissu des opérateurs du secteur HLM.
Sur la base de ce constat d’un paysage du logement social très morcelé – on dénombrait ainsi, en 2017, encore 37 % d’organismes qui géraient moins de 1 500 logements – au regard d’une territorialisation accrue des politiques de l’habitat, l’étude d’impact considérait qu’une politique plus volontariste de consolidation des organismes de logement social présenterait au moins trois avantages : favoriser une meilleure allocation de l’investissement, organiser une mutualisation des risques, réaliser des économies d’échelle.
La loi prévoyait que tout bailleur social détenant moins de 12 000 logements locatifs sociaux devait, au 1er janvier 2021, justifier de son appartenance à un « groupe d’organismes de logement social » (GOLS) [article 81], qui regroupe des organismes gérant collectivement au moins 12 000 logements, et que tout organisme HLM qui gère moins de 1 500 logements, qui n’a pas construit au moins 500 logements pendant une période de dix ans, peut être dissous par l’autorité administrative, sauf s’il appartient à un groupe d’organismes de logement social. Deux modalités principales de regroupement étaient possibles, à savoir le groupe vertical d’organismes HLM ou sociétés d’économie mixte contrôlés directement ou indirectement par une même société, et le groupe horizontal sous forme de société de coordination, de société anonyme ou de société anonyme coopérative.
Les rapporteurs ont constaté qu’à la date du 22 septembre 2021, 245 organismes, soit 73 % du nombre total des obligés, remplissaient désormais leur obligation de regroupement et moins d’une trentaine d’organismes demeuraient sans aucun projet de regroupement identifié ou viable. En évaluant le résultat de ces évolutions, il apparaît qu’au moment de la promulgation de la loi, la France comptait 638 organismes de logement social, toutes catégories confondues. À la fin de 2021, ce nombre n’était plus que de 556 organismes, soit une diminution de 12,9 % en trois ans.
Les représentants des organismes du logement social rencontrés par vos rapporteurs ont dressé un bilan en demi-teinte des opérations de regroupement en cours. La Caisse de garantie du logement locatif social s’est vu confier, à compter de 2022, une mission d’observation des regroupements et des groupes HLM constitués. Une étude de l’Agence nationale de contrôle du logement social, portant sur les regroupements et leurs effets, est également attendue cette même année.
