La Cour des comptes fait le point pour les exercices 2015-2021 du contrôle de légalité des actes règlementaires et du contrôle des actes budgétaires reçus par les préfectures, imposés par l’article 72 de la Constitution : « Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l’Etat, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif ».
Après chaque décision, les collectivités doivent transmettre rapidement les actes pour que l’administration préfectorale puisse les contrôler
Ces modalités de contrôle établies en 1982, lors de l’acte I de décentralisation, ont succédé à la tutelle qui était un contrôle s’exerçant a priori, c’est-à-dire avant l’entrée en vigueur de l’acte.
Si le représentant de l’État détecte une possible irrégularité, il peut avoir recours à des outils précontentieux (recours gracieux) pour encourager la collectivité à modifier son acte. Il peut également attaquer l’acte, soit en le déférant au tribunal administratif (acte réglementaire), soit en saisissant la chambre régionale des comptes (acte budgétaire).
Ce contrôle administratif est aujourd’hui en difficulté du fait d’un effet de ciseau entre la croissance des actes reçus chaque année (+22 % sur six ans) et l’érosion des moyens humains des services préfectoraux du fait des décisions gouvernementales.
La Cour des comptes formule trois axes de recommandations :
- renforcer et professionnaliser les services du contrôle de légalité et des actes budgétaires, notamment en augmentant les effectifs dédiés et leur formation ;
- accroître l’offre de soutien au réseau par l’administration centrale ;
- inscrire davantage cette politique publique dans un cadre interministériel, via une meilleure répartition des missions.
« Le contrôle de légalité des actes règlementaires et des actes budgétaires constitue une mission du préfet prévue par la Constitution. Il permet au représentant de l’État de détecter les irrégularités dans les actes et budgets des collectivités et d’y mettre fin rapidement. Ce contrôle est essentiel pour préserver l’égalité de tous devant la loi, assurer la bonne application des réformes décidées par le Parlement et le Gouvernement et prévenir les atteintes à la probité au niveau local.
Or, l’érosion des moyens humains en préfecture affecte fortement ce secteur pourtant considéré comme prioritaire. L’administration centrale peine à assumer son rôle d’animation et les outils informatiques qu’elle développe sont décevants. Il en résulte que la mission constitutionnelle des préfets voit sa portée sensiblement amoindrie, alors que les enjeux juridiques et financiers des collectivités sont importants : la qualité du contrôle de légalité est variable selon les départements tandis que le contrôle budgétaire est en difficulté quasi partout.
À l’issue de son enquête sur les exercices 2015 à 2021, la Cour estime que le contrôle de légalité et le contrôle des actes budgétaires sont utiles pour préserver l’intérêt général et doivent être confortés. Ces contrôles sont bien acceptés par les collectivités territoriales.
La qualité de ces contrôles n’est cependant pas suffisante. Les préfectures sont de plus en plus isolées dans l’exercice de cette prérogative, à mesure que les autres services déconcentrés s’en détournent. De plus, les préfets sont parfois réticents à déposer des recours, pour préserver la qualité de leurs relations avec les collectivités territoriales avec lesquelles l’État conduit de nombreuses actions en partenariat.
Par ailleurs, de nombreuses préfectures ont atteint un point de rupture en matière de ressources humaines consacrées à ces deux contrôles, alors que le ministère de l’intérieur classe cette mission comme prioritaire. Les effectifs sont globalement en baisse et mal répartis entre les départements. Les postes de contrôle souffrent d’une faible attractivité, à l’image de l’administration territoriale de l’État en règle générale. Plus d’un tiers des préfectures n’atteint pas le nombre minimum d’agents prévus par le plan préfecture nouvelle génération (PPNG). Ce plan n’a atteint aucun de ses objectifs en la matière.
Enfin, l’administration centrale a amélioré son offre d’appui aux préfectures, que la Cour considère comme qualitative, mais elle anime trop peu le réseau territorial. Les indicateurs de performance, pourtant très nombreux, ne sont presque jamais exploités.
En conséquence, la Cour des comptes formule trois axes de recommandations :
– renforcer et professionnaliser les services du contrôle de légalité et des actes budgétaires, notamment en augmentant les effectifs dédiés et leur formation ;
– accroître l’offre de soutien au réseau par l’administration centrale ;
– inscrire davantage cette politique publique dans un cadre interministériel, via une meilleure répartition des missions. »
Mots-clefs : état, justice administrative, préfecture
